关于组建行政审批服务机构的几点思考与建议

深化相对集中行政许可权改革，组建市县行政审批服务机构是落实“一次办好”改革、优化营商环境的重要举措。为切实做好行政审批服务机构组建工作，济南市编办在系统研究相对集中行使行政许可权相关法律法规和政策规定、赴外地考察组建行政审批服务机构经验做法的基础上，结合实际，提出相关工作思考与建议。

一、组建行政审批服务机构是深化“放管服”改革的必然要求

2013年以来，济南市大力推进行政审批制度改革，在精简审批事项、创新审批机制和优化审批流程方面取得显著成绩。同时，这种“物理整合”模式，暴露了进一步推进简政放权受到制度“天花板”制约、政务服务管理机构与职能部门责权关系难以理顺、权威不足等问题，改革边际效益不断下降、改革空间越来越小。通过深化相对集中行使行政许可权改革，探索在市县设立专门的行政审批服务机构，符合中央改革精神、有明确的法律法规依据和经验借鉴，是深化“放管服”改革的必然要求。

（一）符合改革精神

党的十九大作出深化机构和行政体制改革的重大决策部署，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》专门指出：“整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构”。3月5日，李克强总理在十三届全国人大第一次会议上做的政府工作报告指出，要深化“放管服”改革，优化政府机构设置和职能配置，深化机构改革。整合行政审批相关的机构、职能、人员编制，组建专门的行政审批服务机构，相对集中行使行政许可权，符合中央改革精神。

（二）有明确法律依据

《行政许可法》第25条规定“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，为行政审批权在政府不同部门间委托移转乃至建立独立单一的行政审批机构提供了法律制度空间。第26条规定“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”，从法律层面对以政务服务中心为平台的集中联审机制进行了确认和肯定。

（三）有各级政策支撑

2001年国务院行政审批制度改革领导小组《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》、2003年国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》、2008年国务院办公厅转发监察部等部门《关于深入推进行政审批制度改革意见》均提出相对集中行政许可权，为设立行政审批服务机构集中行使许可权提供了政策支撑。2017年，省委办公厅、省政府办公厅《关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》提出“有条件的市辖省级以上经济开发区、高新区等功能区和市、县（市、区）组建行政审批局（政务服务局）”，济南市委、市政府《关于打造“十最”政务环境助推济南新旧动能转换的实施意见》提出“市和县区组建专门行政审批机构”，将组建专门的行政审批服务机构提上日程。

（四）有经验做法借鉴

2015年3月，中央编办、国务院法制办印发《相对集中行政许可权试点工作方案》，要求天津市所有县区、河北、陕西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等开展相对集中行政许可权试点。其中，天津全市、河北全省各市、县（市、区）均已设立行政审批局。从执行情况看，设立行政审批局已经成为行政审批制度改革的主流范式。同时，市县均设有政务服务管理机构，承担政府部门（单位）行政审批事项集中进驻政务服务中心的协调指导工作，探索设立行政审批服务机构有经验做法借鉴和现实基础。

二、组建行政审批服务机构需要统筹考虑四个方面的关系

组建行政审批服务机构的关键在于行政许可事项的划转，重点在于职能的重新定位，难点在于人员编制的调整。确保行政审批服务机构组建后运转顺利、取得成效，需统筹考虑以下四个方面的关系。

（一）行政许可事项与其他权力事项之间的关系

这是组建行政审批服务机构首先要解决的问题。很多行政许可事项，既有前置审批事项，也有后置审批事项，还有内部征求意见事项；既有只需要形式审查的，也有需要实质性审查甚至专业技术支撑的。在划转时，要充分考虑行政许可事项与相关事项之间的关系，明确划转的原则标准，尽可能做到“全链条”划转，方便当事人办事，提高行政审批效率，避免行政审批的体外循环。

银川、石家庄、南昌等地组建审批机构时，都按照先易后难、循序渐进的原则，分批进行权力事项的划转。对于一些需要专业技术支撑、操作难度较大的行政许可，暂时没有划转，但注意强化部门之间的协调配合。

（二）审批所需的行政编制与事业编制之间的关系

从现行的行政审批事项来看，有的事项是由行政编制人员来审批，也有的事项是依法由事业编制人员来审批，也就是从事行政审批工作的人员，既有公务员，也有参公人员，还有其他事业编制人员。行政审批事项集中后，从事具体审批工作的人员，如何实现“人随事走”，如何避免混编混岗，必须进行充分的考虑，需要有相应的解决措施。

（三）行政审批服务机构与其他业务部门之间的关系

行政审批服务机构实行“一枚印章管审批”，这枚印章要得到其他部门尤其是上级部门所认可，就需要妥善处理行政审批服务机构与有关部门之间的关系。一是与原来行政审批事项的上级主管部门之间的关系。二是与原来行政审批事项的本级主管部门之间的关系。三是与县区行政审批服务机构之间的关系。

在这三方面，银川和石家庄都进行了有益探索。比如，上级主管部门在行文时，主送单位应同时将行政审批机构列入；上级或同级业务主管部门在举办业务培训班时，应给行政审批机构一定的名额；县区行政审批机构与市行政审批机构在工作流程方面的标准化、审批事项权限的划分等，这些都需要明确规定。行政审批机构也应主动向这些部门进行经常性的沟通协调等。

（四）行政审批与事中事后监管之间的关系

“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”，是行政审批监管的一般原则。但组建行政审批机构实行审批事项高度集中之后，将出现“审监分离”的趋势，就必须明晰相关监管责任，避免出现监管真空，工作失序。在此基础上，一是行政审批机构要及时将行政审批信息发送给相关监管部门。二是相关监管部门也要及时将行业法规政策要求、行政处罚等信息，及时发送行政审批机构。因此，加强“互联网+政务服务”建设，运用大数据做好审批与监管之间的信息互联共享，就显得异常重要。三是要进行综合行政执法体制机制改革，以更好地推动行政审批制度改革。

三、组建行政审批服务机构的思考和建议

组建行政审批服务机构，实现了行政审批事项从“平台聚合”到“实体承办”的转变，实现了从“局部程序集中”到“全面权责集中”，改变了原有行政权力架构，触动了原有权力和利益格局，推动了改革向纵深发展。同时，也可能出现“一对多”、工作关系难以协调，权力高度集中难以制约，行政审批服务机构出于部门利益考虑“改革的部门不改革”的情况。为妥善解决可能出现问题，提出如下建议。

（一）强化顶层设计和业务指导

党委政府的支持是组建行政审批服务机构的先决条件。去年，省委省政府明确提出组建行政审批服务机构的改革要求，使市县推进相关工作成为可能。但是，也必须清醒地看到，还有许多细节问题需要深入考虑，省级层面需要进一步加强顶层设计和业务指导。

一是明确要求省直部门无条件支持市县相对集中行使行政许可权改革，指导下级对口业务部门配合行政审批服务机构做好日常相关工作，建立协调配合机制。二是加快推进行政审批制度化、规范化、标准化建设，在场地、流程、服务规范、审批平台等方面统一规划，以便于省市之间、市县之间行政审批工作无缝衔接、互联互通，切实提高行政效能。三是研究出台审管互动等方面的配套政策，就行政审批权力运行流程和办理环节做出统一规范，确保建立审批无障碍、监管无盲区的审管运行新机制。

（二）合理划转行政许可事项

一是摸清底数、分清类别，弄明白行政许可事项的日常办理数量及难易程度、彼此之间的关系，划转时尽量做到“全链条”划转；二是确定原则、注意方法，由机构编制部门会同政务服务管理部门，给出各部门拟划转行政许可事项的大框架；三是考虑审批工作的难易程度、工作量大小、资质资格要求以及办公场地等因素，将大多数由政府工作部门行使的行政许可事项集中划转，对于专业要求较高、划转条件尚不成熟的行政许可事项，集中进驻或仍在原部门服务大厅办理，涉及垂管部门的事项集中进驻大厅设派驻窗口现场办理。四是要对划转后的事项进行梳理、归类，清理不必要存在的事项。

（三）审慎划转人员编制

行政许可事项的办理具有很强的专业性，必须有熟悉业务的人员办理才能保证运转效果。统筹考虑行政审批服务机构组建后，行政许可事项大量集中，承担审批工作的人员大量减少的实际，在划转人员编制时应审慎考虑。建议与划转行政许可事项相对应，按照“编随事走、人编同调”的原则，从相关部门划转人员编制。划转的人员应以现有窗口办公人员为基础，综合考虑年龄、学历、身份等因素。

（四）健全协调配合机制

一是行政许可权相对集中后，各行业主管部门承担审批后的监管职责，要改进工作方式，强化监管责任，避免监管缺位。二是各行业主管部门要主动向上级对口部门汇报相对集中行政审批权改革、事项划转、集中审批等相关情况，争取工作支持。三是各行业主管部门要将上级对口部门涉及行政审批相关事项的政策、会议、培训等相关文件，及时告知行政审批服务机构，并协调上级主管部门，做好审批相关事项的办理工作。上级明确下放的行政许可事项原则上由行政审批服务机构实施。四是行政审批服务机构要加强与行业主管部门的沟通衔接，通过审批与事中事后监管的衔接机制，建立行政审批结果及监管结果通报制度，实现审批部门和行业主管部门间的信息互通、数据共享，确保审批、监管及时衔接和工作的连续性。

（五）加强信息化建设

强化“互联网+”思维，不断加强行政审批服务信息化建设。一是完善网上办事大厅，使大多数行政审批事项实现网上申请、受理、回复。二是可探索“移动审批”服务，实现实体政务大厅和网上办事大厅、线上与线下、网上到掌上的多种形式相结合的审批服务方式。三是建立“审管互动平台”，以行政审批服务机构为主体，以业务处室为单元，以审批事项为点，以涉及审批的监管部门为对象，通过网络实现审批信息与监管信息的共享，不断增强审管互动的精细化，提升审管工作高效化。

（六）强化组织领导

深化行政审批制度改革、相对集中行政许可权、推进网上审批是一项涉及诸多方面的系统工程，行政审批服务机构组建后能否顺利运转，需要同级、上下级部门的支持和配合。因此，各市县要成立市委、市政府主要领导挂帅、相关部门参与的联席会议，加强组建工作的组织领导和工作协调是重要的组织保障。

来源：《机构与行政》